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INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR LA QUE SE MODIFICA EL ARTÍCULO 74 BIS DE LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS

DAVID MONREAL ÁVILA, Senador de la República, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 8, fracción I del Reglamento del Senado de la República, y demás disposiciones aplicables, someto a la consideración de esta Honorable Soberanía la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR LA QUE SE MODIFICA EL ARTÍCULO 74 BIS DE LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Uno de los grandes males que afectan a los países de América Latina y en especial, a México, es el de la corrupción. Durante años se han hecho esfuerzos para erradicarla sin lograr resultados tangibles.

Si de corrupción se habla, da lo mismo el partido político del gobierno, el comportamiento generalmente es el mismo: manejar a discreción los recursos que tiene a bien disponer, sin que sea una obligación justificar su uso y destino. Lo que en consecuencia genera también opacidad.

Comúnmente en el país el manejo de los recursos públicos, suelen hacerse en el sigilo, si a esto, se le agrega la infinidad de corruptelas que cotidianamente se dan a conocer en los medios de comunicación, se puede asegurar que en México impera la corrupción y la opacidad.

Cuando las decisiones públicas se toman con amplias facultades discrecionales, sin criterios acotados de decisión y sin mecanismos que obliguen a la rendición de cuentas, entonces, el gobierno propicia  la arbitrariedad y la corrupción. En México, como en otros países, los actos de corrupción, la ausencia de ética y valores morales tanto en la población como en los funcionarios públicos y privados, la carencia de normas reguladoras, el inadecuado control y uso de los recursos de los estados y de las empresas, conllevan a una afectación general, en el que se perjudica no a quienes están involucrados en el poder o en los actos de corrupción, sino a la población en general, económica, política y culturalmente.[1]

En el país, desafortunadamente existen diferentes modalidades de corrupción, entre ellas el peculado o la malversación de recursos públicos, el enriquecimiento ilícito, el tráfico de influencias, el soborno a gran escala (para obtener un contrato, por ejemplo), el soborno a pequeña escala (la “mordida”), entre otros.[2]

Asimismo, existen diversos sectores más proclives a la corrupción; sin embargo, en el país, los principales escándalos en materia de conflicto de intereses y corrupción involucran a contratistas de obra y funcionarios vinculados con ellos.

Sin considerar el narcotráfico, pues tiene características que trascienden la corrupción judicial y de policías, los mayores problemas de corrupción política en México por su magnitud son el soborno en contratos de gobierno (obra púbica y adquisiciones) y el peculado o malversación de recursos públicos.[3]

El soborno en contratos de gobierno ocurre cuando un contratista ofrece dinero a un funcionario público a cambio de trato privilegiado en un proceso de licitación, ya sea mediante la manipulación de las bases del concurso, la obtención de información privilegiada, o la eliminación de competidores por razones técnicas. Ocurre también a la inversa, cuando es el funcionario el que pide una comisión a cambio, por ejemplo, de agilizar el pago del contrato. Muchas empresas “pagan” comisiones que pueden ir desde el famoso cobro de comisiones (el 10% del contrato), hasta tasas que pueden llegar hasta 25% o 30%, de acuerdo a diversos estudios, entrevistas y evidencia anecdótica.[4]

Según ‘La Encuesta de Fuentes de Soborno 2011”, el sector de contratos de obras públicas y construcción obtuvo la peor puntuación en tres tipos de soborno: a) soborno realizado por funcionarios públicos de bajo rango, por ejemplo, para agilizar procesos administrativos y/o facilitar el otorgamiento de licencias; b) entrega de contribuciones indebidas a políticos de alto nivel o partidos políticos con el fin de conseguir influencia, y c) pagan sobornos a otras empresas privadas o reciben sobornos de estas. El ranking evalúa a 19 sectores empresariales con mayor probabilidad de incurrir en el soborno y ejercer influencia indebida en los gobiernos. En una escala de 0 a 10 (el 10 representa a los que nunca pagan soborno y el 0 indica a los que siempre lo hacen) la industria de la agricultura obtuvo una puntuación de 7.1, mientras que el de la construcción obtuvo el último lugar con una puntuación de 5.3. [5]

La corrupción y la opacidad en el sector de contratos de obras públicas y construcción son prácticas inaceptables debido a que laceran constantemente al país. Para comenzar, daña a las finanzas públicas cuando los funcionarios interfieren las decisiones inadecuadas sobre la licitación, contratación e inversión en donde se desvía el dinero aportado por los contribuyentes.

Asimismo, el soborno y la opacidad en las obras públicas también pueden afectar la calidad de los proyectos, dado que se obvian procedimientos y se incumplen estándares de seguridad.

Numerosos casos de corrupción y opacidad en las obras públicas han salido a la luz pública, en los cuales, por medio de favores, sobornos, facilidades para hacer negocios, fraudes o evasión fiscal, funcionarios corruptos de los tres niveles de gobierno se benefician a cambio de otorgar contratos millonarios a empresas preferenciales.

El escándalo más reciente de corrupción de funcionarios con empresas contratistas se dio a conocer hace unos meses, cuando distintos medios de comunicación exhibieron varias grabaciones de conversaciones telefónicas entre directivos de OHL México, en las cuales, se destapó un presunto caso de corrupción protagonizado por la filial de la constructora española para inflar los precios de un tramo de una autopista local.

Hoy, la mala reputación que envuelve a OHL México y al Gobierno Federal está lejos de concluir, y la filtración de nuevas llamadas telefónicas sólo profundizan negocios donde ha sido muy obvia la corrupción de este dueto.

Estos negocios se han hecho aún más sospechosos después de que se filtraran varios audios en los cuales, se escuchan a empresarios de OHL hablando de sus lucros, con funcionarios públicos del país, lo cual es lamentable, debido a que obras de infraestructura destinadas a generar algún cambio en alguna localidad o municipio, ahora son ejemplo de corrupción y desvío de recursos entre los gobiernos y los concesionarios. Es notable que en la mayoría de los casos impera el interés personal sobre el social.

Otro ejemplo más de opacidad y corrupción se dio a conocer hace algunos meses cuándo el Banco Nacional de Obras y Servicios (BANOBRAS) se negó a entregar información de un contrato para la construcción de la polémica autopista Toluca-Naucalpan escudándose bajo el secreto bancario fiduciario. Sin embargo, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales mostró la opacidad con la que BANOBRAS se maneja y resolvió que existe información sobre la sesión del Comité de Crédito que sí se puede publicar.

Es lamentable que las instituciones financieras privadas no estén comprometidas a transparentar recursos públicos, cuando el fideicomitente es una institución pública, que depositó erario en BANOBRAS, que a su vez también una institución pública, y los contratistas que, en su gran mayoría son personas morales, también habrán cobrado dinero público. Por ello, no pueden ser, los contratos, susceptibles de negativa de la información por secreto fiduciario.

Los escándalos revelan la preocupante debilidad con la que han operado las instituciones del país hasta ahora. Es urgente regular la corrupción en las contrataciones públicas, por ello, es necesario implementar nuevos y mejores mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en las obras públicas, para que en las obras onerosas no intervenga el interés del gobernante en turno.

Dichas deficiencias se pueden detener renovando mecanismos legales que marcan la pauta en el manejo de contratos de obra pública a nivel Federal, como es la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM).

Es importante destacar que la discrecionalidad de los procesos de licitación y compras de gobierno en el ámbito federal se ha reducido porque las leyes han mejorado y porque hay mejores sistemas de información, por ejemplo, CompraNet.

Desde su creación en 1998, CompraNet se utiliza como el sistema electrónico oficial en el que todas las entidades y dependencias gubernamentales, por ley, emite convocatorias para adquirir bienes y contratar servicios y obra pública cuando ello involucre recursos federales.

De acuerdo con la Secretaría de la Función Pública (SFP), que ideó el CompraNet, la función de este portal es establecer un canal de comunicación entre proveedores y gobierno. A partir de junio de 2011 se obliga a las dependencias compradoras a ingresar toda la información a la plataforma, sin importar si el esquema de contratación es presencial, mixto o electrónico. Actualmente se estima que 41 mil proveedores y contratistas están registrados en el sistema.[6]

Sin embargo, el sistema electrónico se queda corto en funciones, pues no comunica al ciudadano común que pretende conocer cómo se asignan los recursos públicos en contrataciones, puesto que en muchos casos es imposible acceder a los datos concentrados por más de 270 dependencias y entidades del Ejecutivo federal, y si se accede representa todo un reto localizar algún contrato relevante.[7]

Generalmente, en CompraNet los motores de búsqueda son poco comprensibles y el usuario requiere de información previa, por ejemplo, el número de expediente del evento que está buscando o la abreviatura de la dependencia que publica la oferta. Además deberá tener un conocimiento mínimo sobre las normas de las adquisiciones.[8]

Es preocupante que CompraNet, siendo el principal sistema electrónico de acceso público a los documentos de las contrataciones gubernamentales en México, siga sin estar regulado adecuadamente de tal manera que no constituye una herramienta accesible, oportuna y útil como debería ser.

El Centro de Análisis de Políticas Públicas “México Evalúa”, informa que en materia de obra pública, en el sistema en mención, no se permite bajar y subir documentos de los procesos sin que permanezcan las versiones anteriores, de tal manera que no garantiza la posibilidad de conocer de manera completa lo sucedido en los procesos de contratación.[9]

Asimismo, indica que para fortalecer CompraNet, también sería necesario que la ley incluya el diseño de revisiones a CompraNet que garanticen la veracidad de sus datos, pues en la actualidad se han encontrado errores de dedo o inconsistencias al momento de reportar los montos de los proyectos o documentación incompleta con respecto a la que se debe publicar por Ley. Incluso, deberían elaborarse encuestas o sondeos de opinión que recolecten la experiencia de los diversos usuarios de CompraNet para retroalimentar su diseño y orientar la herramienta hacia la mejora continua.[10]

En este orden de ideas, la presente iniciativa propone complementar el sistema electrónico de información pública gubernamental sobre obras públicas y servicios relacionados con las mismas, CompraNet, con el objetivo de transparentar los procesos de contratación. Esto con base en diversos países que implementan las mejores prácticas en materia de construcción, pues cuentan con una base de pre-calificaciones que permite conocer la experiencia y el historial de cumplimiento de los contratistas concursantes, incluso de forma previa al lanzamiento de la misma convocatoria o invitación. El no contar con tal sistema es ineficiente ya que en cada uno de los procedimientos de contratación se tiene que validar su perfil desde cero y puede resultar en evaluaciones deficientes de la experiencia de los contratistas.[11]

Así, el registro único de contratistas tendrá por objeto registrar y acreditar antecedentes, historial de contratación con las Entidades, situación legal, financiera, idoneidad técnica, así como la existencia de las causales de inhabilidad.

Lo anterior traerá consigo beneficios como conocer la experiencia y el historial de cumplimiento de los contratistas concursantes, de forma previa al lanzamiento de la misma convocatoria o invitación, por lo que también será obligatorio la inscripción en el registro único de contratistas para cualquier persona que desee participar en algún procedimiento de contratación de las dependencias y entidades públicas.

Adicionalmente, los procedimientos de contratación establecerán en sus bases como requisito obligatorio la inscripción de personas en el registro único de contratistas.

Este cambio permitirá que la información de las obras públicas de todas las dependencias gubernamentales sea comprensible tanto para los ciudadanos, como para los contratistas y funcionarios públicos. El acceso a los ciudadanos, promovería la transparencia y la rendición de cuentas, más allá de lo que exige la Ley Federal de Transparencia, y permitiría realizar investigación.

En el caso de los contratistas, es probable que progresivamente más entidades y dependencias lo utilicen para llevar a cabo sus contrataciones de forma 100% electrónica. Esto generaría dos beneficios: el primero es que se reduciría el tiempo que los contratistas deben dedicar para estar presentes en los eventos licitatorios, y el segundo será que estará a la vista de cualquier ciudadano, los contratos entre contratistas y autoridades, que es una de las condiciones que comúnmente propician los actos de corrupción.

Por lo que respecta a los funcionarios, crear un registro único de contratistas servirá para contratar obra pública de forma estratégica y así, lograr mejores condiciones, debido a que podrían conocer y comparar precios, con información más completa, tomando mejores decisiones.
Para finalizar, el registro único de contratistas podrá fomentar la transparencia y la rendición de cuentas, generar un banco de información explotable para la investigación y brindar más y mejor información a los funcionarios para que logren mejores condiciones de compra. Como consecuencia, se logrará que la contratación de obra pública sea más eficiente y transparente, con apego a la rendición de cuentas, cuidando las finanzas públicas, las contribuciones de los ciudadanos y traduciendo esto en mejores obras públicas para los mexicanos.

DERIVADO DE LO ANTERIOR SOMETO A CONSIDERACIÓN DE ESTA SOBERANÍA LA SIGUIENTE INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR LA QUE SE MODIFICA EL ARTÍCULO 74 BIS DE LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS.

ÚNICO.- Se modifican INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR LA QUE SE MODIFICA EL ARTÍCULO 74 BIS DE LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS, para quedar como sigue:

Artículo 74 Bis. El sistema integral de información contará, en los términos del Reglamento de esta Ley, con un registro único de contratistas, el cual los clasificará de acuerdo, entre otros aspectos, por actividad, datos generales, nacionalidad e historial en materia de contrataciones y su cumplimiento.

Es obligatorio la inscripción en el registro único de contratistas para cualquier persona que desee participar en algún procedimiento de contratación de las dependencias y entidades públicas.

Los procedimientos de contratación establecerán en sus bases como requisito obligatorio la inscripción de contratistas en el registro único de contratistas.

Para la contratación de personas, por parte de las dependencias y entidades federativas, deberán observar que éstas estén inscritas en el registro único de contratistas en el cual deberán acreditar: historial de contratación con las Entidades, situación legal, financiera, idoneidad técnica, así como la existencia de las causales de inhabilidad.

Este registro deberá ser permanente y estar a disposición de cualquier interesado, salvo en aquellos casos que se trate de información de naturaleza reservada, en los términos establecidos en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

Dicho registro tendrá únicamente efectos declarativos respecto de la inscripción de contratistas, sin que dé lugar a efectos constitutivos de derechos u obligaciones.

TRANSITORIO

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

TEXTO VIGENTE PROPUESTA DE REFORMA
Artículo 74 Bis. El sistema integral de información contará, en los términos del Reglamento de esta Ley, con un registro único de contratistas, el cual los clasificará de acuerdo, entre otros aspectos, por actividad, datos generales, nacionalidad e historial en materia de contrataciones y su cumplimiento. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Este registro deberá ser permanente y estar a disposición de cualquier interesado, salvo en aquellos casos que se trate de información de naturaleza reservada, en los términos establecidos en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

 

Dicho registro tendrá únicamente efectos declarativos respecto de la inscripción de contratistas, sin que dé lugar a efectos constitutivos de derechos u obligaciones.

Artículo 74 Bis. El sistema integral de información contará, en los términos del Reglamento de esta Ley, con un registro único de contratistas, el cual los clasificará de acuerdo, entre otros aspectos, por actividad, datos generales, nacionalidad e historial en materia de contrataciones y su cumplimiento.Es obligatorio la inscripción en el registro único de contratistas para cualquier persona que desee participar en algún procedimiento de contratación de las dependencias y entidades públicas.

 

Los procedimientos de contratación establecerán en sus bases como requisito obligatorio la inscripción de contratistas en el registro único de contratistas.

 

Para la contratación de personas, por parte de las dependencias y entidades federativas, deberán observar que éstas estén inscritas en el registro único de contratistas en el cual deberán acreditar: historial de contratación con las Entidades, situación legal, financiera, idoneidad técnica, así como la existencia de las causales de inhabilidad.

 

Este registro deberá ser permanente y estar a disposición de cualquier interesado, salvo en aquellos casos que se trate de información de naturaleza reservada, en los términos establecidos en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

 

Dicho registro tendrá únicamente efectos declarativos respecto de la inscripción de contratistas, sin que dé lugar a efectos constitutivos de derechos u obligaciones.

Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, a los 22 días del mes de septiembre del 2015.

[1] Abdó Francis Jorge. “Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental” [en línea]. México. Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1646/17.pdf [consulta 14 de septiembre de 2015].

[2] Ugalde Luis Carlos. “Nueva y vieja corrupción mexicana” [en línea]. México. 2011. Revista Nexos. Disponible en: http://www.nexos.com.mx/?p=14350 [consulta 17 de septiembre de 2015].

[3] Ibídem.

[4] Ibídem.

[5] Deborah Hardoon y Finn Heinrich. “Índice de Fuentes de Soborno de Transparencia International” [en línea]. 2011. Disponible en: http://www.libertadciudadana.org/archivos/actfund/BPI2011.pdf [consulta 17 de septiembre de 2015].

[6] Secretaria de la Función Pública. “CompraNet” [en línea]. México. 2015. Disponible en: https://compranet.funcionpublica.gob.mx/web/login.html [consulta 18 de septiembre de 2015].

[7] Velasco Elizabeth. “Inaccesible, la información en CompraNet sobre adquisiciones del gobierno federal” [en línea]. La Jornada. México. 2011. Disponible en:  http://www.jornada.unam.mx/2011/06/22/politica/017n1pol [consulta 18 de septiembre de 2015].

[8] Ibídem.

[9] Campos Mariana y Landaverde Osvaldo. “Ley de Obra: la joya de la Corona” [en línea]. México. 2015. Animal Político. Disponible en: http://www.animalpolitico.com/blogueros-el-blog-de-mexico-evalua/2015/04/24/ley-de-obra-la-joya-de-la-corona/ [consulta 18 de septiembre de 2015].

[10] Ibídem.

[11] Ibídem.

Ver Boletín Aquí: El combate a la corrupción debe trascender del discurso a la Ley