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Desde mis inicios como servidor público, he mantenido la certeza de que sólo los ciudadanos pueden dirimir y participar de los asuntos del gobierno y la política, siendo ellos los principales beneficiados y también los más perjudicados por decisiones tomadas sin su consentimiento y su participación.

 Seguridad social y política fiscal

Los antecedentes históricos del derecho fiscal se pueden rastrear, en el caso mexicano, hasta el periodo prehispánico, pero también hasta le época clásica, siguiendo la influencia que nos vino de Europa en la colonia. Los países de todo el mundo han implementado sistemas de recaudación de recursos entre su población para solventar los gastos del gobierno, pero fue hasta finales del siglo XVIII y principios del XIX que la regulación fiscal comenzó a tener influencia de pensadores como Adam Smith, especialmente sobre el tema de la proporcionalidad, que llegaría a México gracias a personajes independentistas como el padre de la patria, quien en 1810 publicó como segundo numeral del llamado Bando de Miguel Hidalgo lo siguiente: “Que cese para lo sucesivo la contribución de tributos, respecto de las castas que lo pagaban, y toda exacción que a los indios se les exija”; y un par de años más tarde, este principio se arraigaría gracias a la influencia de la Constitución de Española de 1812, mismo que permanecería hasta la constitución mexicana de 1917.

De aquel tiempo a la fecha los sistemas tributarios alrededor del mundo se han diversificado según la propia historia nacional de cada país, pero con puntos en común que fueron cohesionados gracias al reconocimiento de los derechos humanos del contribuyente, los cuales tienen como antecedente el artículo 10 la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones unidas en 1948, documento ratificado por el Estado mexicano que tendría gran relevancia para la evolución de los diferentes sistemas jurídicos y fiscales.

 En el índice de competitividad fiscal 2020 se enlista de forma comparativa a distintas economías del mundo tomando como punto de referencia a la mejor puntuada, estableciendo así brechas de calificación entre unas y otras. Dicha lista está encabezada principalmente por países desarrollados, entre los primeros cinco destacan: Estonia, Letonia, Nueva Zelanda, Suiza y Luxemburgo.  

México, por otra parte, ocupa el puesto número 31 de los 36 países evaluados, lo que nos dice mucho de las posibilidades de mejora y reforma del sistema tributario.

De acuerdo con la OCDE (2008), el Impuesto sobre Sociedades provoca más daño que cualquier otra figura tributaria, mientras que el Impuesto sobre el Valor Añadido es el que genera recursos con un menor impacto sobre el PIB. En la lista de países por presión fiscal normativa del impuesto sobre sociedades, México ocupa el sexto lugar, sólo después de Japón, Francia, Portugal, Corea del Sur y Chile, mientras Letonia y Estonia ocupan los últimos lugares.

A este respecto, cabe resaltar que Estonia aplica sólo el 20 por ciento de Impuesto sobre Sociedades, y no sólo eso, la base imponible del tributo es la distribución del beneficio, así que todos las reinversiones en la empresa quedan exentos de tributo, lo que sin duda incentiva al crecimiento del sector empresarial.

Otro de los indicadores del índice es la fiscalidad sobre la propiedad y la riqueza, que incluye los impuestos sobre bienes inmuebles, sobre el patrimonio y herencias, y sobre la riqueza y los activos empresariales. En este rubro, México ocupa un mejor lugar, el puesto octavo, sólo después de países como la propia Estonia, Australia y Suecia; no obstante, de las categorías evaluadas en este ranking, el Impuesto sobre el Patrimonio presenta la calificación más baja, con 6.9 sobre 10, lo que también resulta importante evaluar con miras a la modernización de nuestro sistema fiscal.

A este respecto, La directora adjunta del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional, Victoria Perry, considera que una opción para reducir la evasión fiscal es precisamente gravar las propiedades, que son mucho más difíciles de ocultar que los ingresos, ya que existe una tendencia de las grandes empresas, muchas de ellas multinacionales, que utilizan cada vez más sofisticados métodos para eludir sus responsabilidades fiscales.

Una de las claras diferencias entre México y el caso de éxito de Estonia, que por séptimo año consecutivo ocupa el primer ligar del citado Índice, es el territorio y la población. Mientras nuestro país se extiende por 1, 964, 375 kilómetro cuadrados y cuenta con una población de más de 127 millones de personas, Estonia abarca púnicamente 45,228 kilómetros cuadrados y tiene una población de apenas 1.3 millones de habitantes. En ese sentido, la complejidad de su sociedad es menor a la nuestra, lo que le ha permitido a lo largo del tiempo generar condiciones más equitativas en el ingreso. Mientras el 10 por ciento más pobre en México concentra el 2 por ciento de los ingresos, en el país europeo este decil concentra el 3 por ciento, pero donde existe un mayor contraste es en el 10 por ciento más pobre, que en México aglutina el 36.4 por ciento, mientras en Estonia sólo acapara el 22.4 por ciento.

Considerando estas asimetrías y peculiaridades del caso mexicano, una reforma fiscal no puede simplemente seguir recetas ni “tropicalizar” la experiencia europea.

Recordemos el caso de Colombia, donde una iniciativa de reforma fiscal que daba mayores cargas tributarias a las ya de por sí golpeada y reducida clase media provocó disturbios que fueron reprimidos, lo que pudo los ojos de la comunidad internacional en aquel país, derivando además en el retiro de la Iniciativa por parte del presidente.

México se encuentra en un punto clave, a mitad de sexenio y habiendo superado de forma pacífica y democrática las elecciones intermedias que refrendaron el apoyo popular al actual gobierno que se propone una transformación de fondo de la vida pública. Si bien es cierto que el presidente mexicano realizó el compromiso ya cumplido de no crear ni  aumentar impuestos en los primeros tres años de su gestión, la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19, las negociaciones internacionales en materia de impuesto digital, la situación financiera de las entidades federativas y la inminente regulación del uso adulto del cannabis, entre otros factores, hacen indispensable la modernización de nuestro sistema fiscal, con el propósito fundamental de impulsar la reactivación económica pero también de crear una mejor redistribución de la riqueza que disminuya los índices de desigualdad y pobreza.

La misma complejidad de la realidad mexicana y la falta de estrategias adecuadas han hecho que nuestra recaudación sea la quinta más pequeña entre 26 países evaluados por la Organización para la cooperación y el Desarrollo, la cual representó el 16.5 por ciento del Producto Interno Bruto en 2019, sólo por encima de países como Guatemala, República Dominicana, Paraguay y Panamá; y por debajo de la media de los países de América Latina y el caribe (22.9 por ciento), y de la media de los países miembros de la OCDE (33.8 por ciento).

A pesar de la crisis económica y del compromiso de no crear nuevos impuestos ni aumentarlos, la recaudación en México durante el 2020 fue de 3.3 billones de pesos, lo que representa un aumento del 0.7 por ciento respecto del año anterior, en buena parte, gracias a la nueva política contra los privilegios que logró prohibir la condonación multimillonaria de contribuciones que en los pasado gobiernos se hacían a empresas favoritas del Estado, así como endureciendo la persecución de la evasión y el fraude fiscal, lo que le valió el reconocimiento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe como “la más llamativa en la región”.

A pesar de los buenos resultados en materia recaudatoria, es importante resaltar que los efectos de la COVID-19 golpearon duramente la economía de todo el mundo, especialmente de América Latina, tanto por la cantidad de defunciones como por el endeudamiento que generó en la región. También en este sentido se puede decir que la decisión de no contraer deuda para hacer frente a la pandemia del gobierno federal en México fue acertada, pues ello contribuyó a mantener finanzas públicas sanas.

No obstante, la pobreza y la desigualdad crecieron en esta parte del mundo. De acuerdo con el Panorama Social de América Latina 2020, la pobreza y la pobreza extrema alcanzaron en 2020 en América Latina niveles sin precedente en los últimos 12 y 20 años, respectivamente; además, el índice de Gini, que mide la desigualdad, empeoró 2.9 por ciento, y también crecieron la vulnerabilidad y el desempleo, por lo que el panorama dista de ser alentador.

Precisamente ante esta situación se actualiza la obligación del Estado Mexicano de llevar a cabo las políticas públicas adecuadas para redistribuir los recursos y generar condiciones de vida más equitativos, porque si bien es cierto que la crisis golpeó a todo el mundo, las poblaciones vulnerables fueron las más afectadas. Siguiendo los resultados de la tercera edición de la Encuesta sobre el impacto generado por COVID-19 en las empresas (ECOVID-IE), elaborado por el INEGI, de aquellas empresas que retrasaron el pago de sus deudas, 25.1 por ciento son micro, 1.9 son pequeñas y 0.2 son grandes.

Por ello podemos decir que nos encontramos en una encrucijada, en la cual debemos considerar la experiencia colombiana para evitar el descontento social con un ajuste fiscal, pero sin caer en la omisión que comprometa la salud financiera del Estado Mexicano.

Así pues, cualquier modificación deberá ser medida con la vara de la justicia, pues la equidad y la proporcionalidad son dos principios constitucionales de las contribuciones, y pueden prevenir el rechazo de la ciudadanía. Además, luego de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011, sucede un giro en la interpretación de dichos principios, dando lugar al derecho llamado “mínimo vital”.

De acuerdo con la Suprema Corte, el mínimo vital comprende todas las medidas positivas y negativas para evitar que la persona se vea ‘inconstitucionalmente’ reducida en su valor intrínseco como ser humano por no contar con las condiciones necesarias que le permitan llevar una existencia digna, por lo que se determinó que la capacidad contributiva se debe considerar que su potencia económica sea mayor al mínimo vital.

Asimismo, las contribuciones deben respetar los principios de proporcionalidad y equidad para cada tipo de causantes, considerando su capacidad contributiva en un sentido muy simple: que paguen más quienes más ganan.  Es decir, no basta con proteger el mínimo vital, sino dar un tratamiento igual a los iguales y desigual a los desiguales, en atención a las múltiples realidades que conviven en el crisol de la sociedad mexicana.

Para ello, es indispensable tomar en cuenta el concepto de progresividad, que se relaciona con la equidad vertical. Por ejemplo, en el caso del cobro del ISR, se logra aumentando el porcentaje del impuesto a pagar en la medida que aumenta el nivel de la renta. En este sentido, se han realizado análisis que explican que el sistema tributario en México efectivamente es progresivo, pero cuenta con una “progresividad débil”, lo que significa que en efecto quienes ganan más pagan más, pero ¿Cuánto más? Esa es la cuestión que debe ser analizada de forma seria rumbo a una reforma fiscal de gran calado que subsane las deficiencias y cubra los vacíos legales que actualmente generan cargas tributarias inequitativas entre las y los contribuyentes.

Por otro lado, tomando en cuenta que los servicios de salud pública se han revelado como uno de los grandes pendientes de atención urgente, que se han visto afectados por el aumento de la desigualdad, la pobreza, la falta de empleo y por la pandemia, es indispensable considerar el papel del Estado para garantizar dichos servicios y, claramente, su financiamiento.

El articulo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad. Por su parte, el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone que los Estados Partes en el presente reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”.

El análisis de este derecho es de gran importancia para delinear los sistemas y programas de seguridad social en nuestro país, ya que para ser ejercido se requieren programas públicos y/o privados que garanticen los servicios y prestaciones, especialmente tomando en cuenta la gran marginación que existe en este rubro.

En el mundo existe un nivel sumamente bajo acceso a la seguridad social. Aproximadamente un 80 por ciento de la población mundial carece actualmente de acceso a una seguridad social estructurada. De este 80 por ciento, el 20 por ciento vive en situación de pobreza extrema. En México, de acuerdo con datos del INEGI 2020, de las 126,014,024 personas que habitan en nuestro país, 92 582 812 se encuentran afiliadas a algún sistema de seguridad social, público o privado, mientras 32,999,713 no cuentan con ningún tipo de derechohabiencia (el resto no está especificado).

Constitucionalmente, la seguridad social está prevista en el apartado A y B del artículo 123 (así como para miembros de las fuerzas armadas en sus respectivos artículos), por lo que sigue vinculada al trabajo, pero en 2019 fue reformado el artículo 4 para dar fundamento al Instituto de Salud para el Bienestar con el fin de garantizar la extensión progresiva, cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud para la atención integral y gratuita de las personas que no cuenten con seguridad social. En esta administración, además se han incorporado a las y los trabajadores del hogar al esquema de protección, así como a las y los beneficiarios del programa ‘jóvenes construyendo el futuro’.

Cabe destacar que, según la última encuesta del INEGI, el IMSS concentra al 51 por ciento de las personas derechohabientes, el INSABI, al 35.5 por ciento; el ISSSTE o ISSSTE estatal, al 8 por ciento; las instituciones privadas, al 2.8 por ciento; PEMEX, SDN, SM, al 1.3 por ciento; el IMSS bienestar, al 1 por ciento; y el resto a otras instituciones.

Dada la importancia de estos sistemas, la salud financiera de su funcionamiento es crucial no sólo para seguir operando, sino para extenderse hasta lograr la cobertura universal. Asimismo, el Consejo Económico y social de la ONU se ha pronunciado a favor de que los planes también deben ser sostenibles, incluidos los planes de pensiones, a fin de asegurar que las generaciones presentes y futuras puedan ejercer este derecho.

En el caso del IMSS, según el Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los Riesgos del IMSS 2019-2020, los balances de operación fueron positivos. En 2019, los ingresos propios crecieron en 6.8 por ciento con respecto al año anterior. El incremento más significativo, en cuanto a los ingresos, fue en las cuotas obrero-patronales, que crecieron en términos reales 5 por ciento, lo que representó una cifra superior a la meta establecida en la Ley de Ingresos de la Federación.

Por su parte, el ISSSTE, en su Informe Financiero y Actuarial 2020, es enfético en señalar que existen “severas presiones sobre las finanzas institucionales que derivan del hecho de que tres de los cuatro fondos presenten déficits, circunstancia que no es nueva, y que presenta una tendencia a agravarse, lo que hace necesario la toma acciones para revertir la vulnerabilidad institucional que esta realidad supone”. El director general de la institución detalló en enero de este año que los gobiernos estatales adeudan 64 mil millones a la misma, por lo que se comenzaron a firmar convenios de pago regular a cambio de descuentos en los montos.

Algunas de las instituciones del ISSSTE locales también enfrentan serios problemas financieros, como es el caso de Zacatecas, cuyas dificultades se arrastran de administraciones pasadas con tendencia a agravarse, por lo que ya existe una iniciativa en el congreso local para mejorar dicha situación.

De acuerdo con datos del ISSSTEZAC, al 31 de diciembre de 2019, se tienen registrados 20,252 derechohabientes por 4,244 pensionados. Para 2025, añadió, el número de jubilados, según los estudios actuariales, será de 8 mil 998. Además, de los 1,586,224,204 erogados en el primer trimestre de este año, 1,232,513,892 correspondieron a recursos fiscales, y únicamente 353,710,311 a recursos propios.

La situación financiera del estado en general tampoco es buena, pues su deuda per cápita es superior a la media. Asimismo, la relación deuda como porcentaje del PIB estatal es una de las 8 peores en la república, pues las obligaciones de Zacatecas representan el 4.12 por ciento de su Producto Interno Bruto, que, dicho sea de paso, es uno de los que menos aporta al PIB nacional, con menos del 1 por ciento.

En este sentido también es importante considerar que un nuevo pacto fiscal deberá corregir los problemas de financiamiento de las entidades, otorgándoles más obligaciones recaudatorias que reduzcan la llamada pereza fiscal, así como la dependencia de los recursos federales. En 2020, el gasto federalizado de la entidad fue de 25 mil 710 millones de pesos, mientras el gasto centralizado fue de 2 mil 974 millones de pesos.

Además de otras ideas factibles para los sistemas de pensiones en los estados, como la prescripción de en favor de las instituciones de las cuotas no reclamadas, el Gobierno federal y las entidades deben trabajar en un nuevo esquema fiscal que permita hacer frente a los retos financieros presentes y futuros con el fin de garantizar el derecho a la seguridad social, aún de forma independiente al empleo.

La universalización de los servicios médicos, hospitalarios, clínicos y farmacéuticos es un gran reto que sin duda llevará mucho tiempo lograr, por lo que se deben tomar acciones urgentes que nos permitan seguir reconstruyendo el Estado de bienestar, ampliar la protección de los derechos humanos y mitigar la desigualdad.

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